Зруйнована довіра: дискусія навколо останніх змін до антикорупційного законодавства.
Нещодавні зміни до Закону України “Про запобігання корупції” викликали жорстку прилюдну суперечку між їх критиками та їх прихильниками. Обидві сторони конфлікту виходять із позицій заполітизованих тлумачень законодавчих змін та ігнорування самої “букви закону”. Замість щирої дискусії щодо справжньої суті нововведень, суперечка перетворилась у потік заангажованих коментарів, що продовжують вводити в оману громадськість, зацікавлені сторони, та навіть іноземні уряди, прихильні до України. Як наслідок, істотної шкоди було завдано міжнародній репутації України, та підірвано довіру до реформістських зусиль всередині країни.
Війна тлумачень
Відтоді як 23 березня 2017 року парламент України ухвалив зміни до Закону “Про запобігання корупції”, розширивши список суб’єктів, яких закон зобов’язує подавати е-декларації, і, включивши до нього нову категорію “фізичних осіб”, палкі суперечки між його прихильниками і противниками щодо інтерпретації цього закону переросли у прилюдну війну. Критики закону стверджують, що це огидний акт помсти активістам громадянського суспільства, що борються з корупцією, з боку уряду в рамках ширшої кампанії, що має на меті перешкодити їхнім зусиллям із проведення реформ. Прихильники закону заявляють, що громадські активісти подеколи так само корумповані, як і чиновники, оскільки лобіюють інтереси своїх спонсорів (олігархів або політиків) й проповідують стандарти, які самі не наслідують.
На жаль, дискусія виявилася неспроможною дати чітке розуміння, якими насправді будуть наслідки ухвалених змін. Як жорстка критика, так і пристрасне відстоювання поправок часто ґрунтуються на політизованому читанні букви закону. Головним чином, дебатам бракує настільки необхідного їм незаангажованого юридичного аналізу закону. Навіть Національне агентство з питань запобігання корупції не надало чітких роз’яснень щодо того, як слід розуміти цей закон. Внаслідок цього, емоційні заяви, вкупі з уривчастими й маніпулятивними юридичними висновками, підготували ґрунт для хибних уявлень та упереджених тлумачень закону.
Можливо, через щирі побоювання щодо того, що антикорупційні зусилля будуть задушені (або, як припускають деякі циніки, через переслідування інших заангажованих цілей), критика закону відійшла від чесної дискусії про нові зміни у законодавстві. Зі своїми химерними й нестримними інтерпретаціями критики часто переходять межу, і подеколи роблять такі заяви щодо цього закону, що, навіть за найбільш несприятливих тлумачень закону, геть не відповідають дійсності.
Необґрунтована критика сильно зашкодила репутації України у момент її найбільшої вразливості. Битва вийшла за межі України і втягнула міжнародні організації, зарубіжних чиновників та інституції. Це вплинуло на програми фінансової підтримки країни західними донорами та спровокувало гучні звинувачення з боку окремих друзів і союзників України. В англомовному інформаційному просторі звучала переважно неврівноважена та жорстка критика закону, який начебто “перевершив” будь-які закони, схвалені режимом президента-втікача Януковича, чи що-гірше, це “Путінський закон”, що личив би авторитарній Росії.
Підірвана довіра
Таких руйнівних наслідків можна було б уникнути, якби український парламент провів консультації з усіма зацікавленими сторонами й залучив їх до розробки законопроекту, але також, що вкрай важливо, якби критика вже ухваленого закону відштовхувалась від тексту правових норм, а не поширювала емоційні інтерпретації, що мало стосуються закону й сіють паніку та істерику.
Безперечно, аби уникнути переляку й плутанини, варто було розробляти останню редакцію антикорупційного закону більш відповідально. Гіпотетично, маючи злий умисл, можна витлумачити текст правових новацій таким чином, що законові надано надмірно широке застосування. Варто наголосити, що ухвалення цих змін було несвоєчасним кроком і підірвало критично важливу довіру до післямайданної влади в Україні. Влада не мала похапцем вимагати вкрай обтяжливі е-декларації від громадських активістів, не залучивши всі зацікавлені сторони до розробки закону, і могла вдатись до відповідних політичних кроків лише після того, як завоює довіру суспільства. Гірше того, представники влади та інші поборники закону просували законодавчі зміни в суспільній думці шляхом дискредитації активістів громадянського суспільства, що було сприйнято реформаторами як цілеспрямована наклепницька кампанія.
З іншого боку, критику закону занесло в бік нестримних спекуляцій щодо мотивів уряду, які часто нехтують буквою закону, та відкидають текст правових норм як такий, що начебто не має жодного значення через порочну практику правозастосування в Україні. Противники закону не беруть до уваги, що, хоча українська судова система дійсно вкрай потребує реформ, Україна, проте, не є державою декоративного правосуддя, де суди можуть абсолютно безкарно й тотально ігнорувати законодавство, ухвалюючи неправомірні рішення. Тим не менше, спираючись на свої маловірогідні припущення, критики приходять до тлумачення закону в такий спосіб, що коло осіб, на яких він поширюється, зачіпає будь-кого, хто виступає проти корупції, включно з їх таксистами.
Очевидна істина – потрібно критикувати закон по суті, а не ґрунтуючись на припущеннях. Дискусія повинна бути чесною аби не тільки зберегти довіру по обидва боки корупційних барикад, але й для того щоб закон було змінено таким чином, що він відповідатиме на легітимні очікування зацікавлених сторін.
Спростовуючи спекуляції навколо закону
Розуміння принципів тлумачення права є найкращим знаряддям в допомозі для правильного тлумачення спірних положень нової редакції закону з метою досягнення зрозумілості та передбачуваності його правозастосування. Відправною точкою будь-якого аналізу повинно бути прочитання закону відповідно до усталених норм тлумачення права. Тлумачення не може бути поверхневим і не може викривляти зміст закону таким чином, аби той суперечив заявленій меті або Конституції України.
“Cпоживання канапок і кави на антикорупційних круглих столах”?
На жаль, тлумачення закону, які пропонувались різними коментаторами, часто-густо виходять за межі усталених підходів до тлумачення права. Зокрема, численні інтерпретації порушують такий визнаний принцип тлумачення норм права як “Доктрина абсурду”, який наказує, що з метою уникнення абсурдних юридичних висновків слід віддавати перевагу тлумаченню на основі здорового глузду. Кожна норма закону повинна тлумачитись у спосіб, який дозволяє прийти до висновків, які мають правовий і соціальний сенс.
Ця проблема тлумачення антикорупційного закону яскраво простежується в ствердженнях, що нововведення поширили його застосування до таких суб’єктів як “споживачі канапок і кави на антикорупційних круглих столах”. Широко відома антикорупційна НУО стверджує, що “разове дослідження” або написання “двох статей” підпадає під визначення “систематичної” антикорупційної діяльності. Інший приклад: незважаючи на очевидну абсурдність (тільки фізичні особи підпадають під дію антикорупційного закону), низка оглядачів висунула припущення, що зміни до закону змушують подавати е-декларації НУО, ЗМІ та підприємства. Такі тлумачення не витримують жодної критики – навіть при найбільшому бажанні неможливо дійти таких юридичних висновків, аналізуючи нові зміни до закону. Про намір законодавця найкраще свідчить зміст законодавчого тексту. Немає необхідності вигадувати уявні проблеми під впливом ірраціональних страхів.
“Усі антикорупційні протестувальники”?
Також численні інтерпретації спираються на висновки, зроблені з окремих фрагментів тексту, які було вирвано з ширшого контексту закону, чим порушується інший принцип тлумачення права: положення закону не можна розглядати у відриві від цілого, вирваними з контексту. Загально прийнято, що розробляючи закони законодавець очікує, що при тлумаченні не нехтуватиметься їх контекст. Також вкрай важливо, щоб правові норми тлумачилися відповідно до змісту того, як вони послідовно використовуються в законодавчому акті, що аналізується.
Наприклад, нагнітання страху, буцімто учасники “ініційованого пацієнтами мітингу щодо браку ліків через корупцію” можуть підпасти під законодавчі норми фінансового контролю, нехтує іншими кваліфікаційними критеріями до фізичних осіб як суб’єктів декларування, а відтак призводить до абсолютно неправдоподібного висновку. Навряд чи можна запідозрити учасників антикорупційного мітингу в імплементації антикорупційної політики відповідно до змісту закону, а також вони не відповідають очевидним критеріям керівних посад відповідно до пункту 5 частини першої статті 3 Закону. Очевидно, що при ухваленні антикорупційного законодавства парламент мав на меті не регулювання протестів, а розробку принципів антикорупційної політики в Україні. Певна річ, що антикорупційна політика не ухвалюється на протестах – це прерогатива держави.
“Усі активісти повинні подавати відомості про свої статки?”
У відповідь на аргумент про те, що “всі активісти повинні подавати відомості про свої статки” необхідно нагадати про перше правило тлумачення права: мова тексту закону є першим кроком у тлумаченні його змісту. Це твердження абсолютно не відповідає дійсності, адже текст закону не містить жодних ознак існування такої норми.
“Незалежні підрядники?”
Спекуляції щодо “незалежних підрядників” виявляються беззмістовними при аналізі положень пункту 5 частини першої статті 3 Закону в усій його повноті, та при врахуванні критерію імплементації антикорупційної політики, який слід застосовувати до робіт і послуг. Неможливо розглядати гіпотетичних “постачальників офісного приладдя” чи “таксистів” як осіб, що систематично надають послуги із запобігання корупції – позаяк, цей критерій чітко передбачений законом. Є нісенітницею стверджувати протилежне.
“Неконституційність?”
Проблеми тлумачення та застосування закону притаманні будь-якій правовій системі. Перед правовими нормами завжди постає виклик балансування між забезпеченням визначеності та певним ступенем узагальнення, яке дозволяє їм адаптуватись до постійних суспільних змін. Критики антикорупційного закону не повинні вдавати, що цей (або будь-який інший) закон може гарантувати абсолютну точність.
Противники змін до закону часто посилаються на принципи законності та правової визначеності, вказуючи на “неконституційний” характер нововведень внаслідок розпливчастості юридичного тексту. Дійсно, правова визначеність є однією з головних вимог верховенства права, оскільки вона захищає громадян від ризиків, що несуть розпливчасті формулювання закону. Загальна стурбованість з приводу законотворчості українського парламенту є виправданою: Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) розкритикував інші українські законодавчі акти через невідповідність принципу правової визначеності. (Заради об’єктивності слід зазначити, що така критика ЄСПЛ лунала не лише вбік України, але й законодавства інших країн.)
Однак, не можна виправдати надання переваги тлумаченням антикорупційного закону, які піддають сумніву його конституційність, над обґрунтованими тлумаченнями, які розуміють його зміст в контексті дотримання конституційних принципів. Саме цим часто займаються опоненти закону. Відповідно до принципу, який іноді називають доктриною “уникнення розгляду конституційності правових норм”, якщо допускається більш ніж одне обґрунтоване тлумачення правової норми, перевага надається тому тлумаченню, що дозволяє уникнути виникнення проблем із її конституційністю. Занепокоєння з приводу неоднозначності нової редакції антикорупційного закону виникає тільки у зв’язку із тлумаченням, що піддає сумніву його конституційну законність і суперечить меті Закону “Про запобігання корупції”. Іншими словами, критики змін закону дійшли висновку про їх неконституційність, обравши варіант тлумачення, яке призводить до їх неконституційності, замість тлумачення, яке дозволяє прочитати зміни відповідно до Конституції України. Противники закону ігнорують той факт, що при тлумаченні нововведень відповідно до повноти контексту антикорупційного закону, а також Конституції, нові положення тлумачаться доволі чітко.
Заява про те, що під дію зміненого закону підпадають “будь-які активісти громадянського суспільства” і відтак порушується принцип правової визначеності, свідчить про те, що критики ігнорують конкретні відповідні положення, а також контекст усього Закону “Про запобігання корупції”. Такі заяви нехтують загальну мету закону та спеціальні критерії, передбачені положеннями пункту 5 частини першої статті 3. Проаналізувавши визначення “корупції”, подане у ст.1 Закону “Про запобігання корупції”, ми легко дійдемо висновку щодо меж застосування закону. Закон прагне запобігти зловживанню особами переліченими у частині першій статті 3 (включаючи громадських активістів, які підпадають під вимоги пункту 5 частини першої статті 3) службовими повноваженнями, або пов’язаними з ними можливостями, для незаконного отримання особистої вигоди або вигоди третіми особами. Іншими словами, щоб підпасти під дію закону, активісти громадянського суспільства повинні бути наділені певними повноваженнями (в рамках процесу прийняття рішень уповноваженими органами або службовими особами). Промовиста назва ст. 45 Закону “Про запобігання корупції” – “Подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування” – що посилається на фізичних осіб, зазначених у пункті 5 частини першої статті 3, служить ще одним доречним нагадуванням про контекст і мету розширення кола суб’єктів застосування антикорупційного закону до активістів громадянського суспільства.
Намагаючись розібратися в новій редакції закону
Тлумачення найбільш суперечливого пункту 5 частини першої статті 3, яке відповідає згаданим вище принципам тлумачення права і яке не можна відкидати до часу винесення рішення у відповідному судовому розгляді, є те, що цей пункт містить сукупність критеріїв, яким повинні відповідати фізичні особи, щоб підпадати під дію цього закону. Для фізичних осіб недостатньо задовольняти тільки один критерій – мають бути враховані усі вказані критерії. Це тлумачення ґрунтується на мові законодавчого тексту, а також на контексті всього антикорупційного закону.
Не можна просто легковажно проігнорувати відсутність нумерації списку в пункті 5 частини першої статті 3 в порівнянні з пунктами 1 або 2 частини першої статті 3, де присутня нумерація підпунктів списку. Принципи правового тлумачення кажуть, що кожне слово або елемент синтаксису в законодавчому акті є значимим і доцільним. Необхідно відмовлятись від тлумачень, які виходять із їх зайвості або безглуздості. Це важливо враховувати, оскільки обидва пукти – 1 і 5 – частини першої статті 3 містять списки, проте головна відмінність між ними полягає в наявності пронумерованих підпунктів у пункті 1: (а), (б), (в) … та їхньої відсутності у пункті 5. Інший аргумент на користь такого прочитання законодавчого тексту можна знайти в п.1 ст. 45, що апелює до пронумерованих підпунктів у п.2 частини першої статті 3, але посилається на п.5 частини першої статті 3 як на цілісну категорію.
Є всі підстави вважати, що законодавець використав нумерацію у п.1 частини першої статті 3 для позначення списку категорій, кожна з яких підпадає під клас суб’єктів – “особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування”. Відсутність же нумерації у п.5 частини першої статті 3, ймовірно вказує на те, що до конкретного класу суб’єктів – фізичних осіб – застосовується список критеріїв. Цю думку поділяють експерти Центру політико-правових реформ.
Інтерпретуючи п.5 частини першої статті 3 як список критеріїв, що застосовуються до фізичних осіб, ми досягаємо результату, що обмежує коло суб’єктів застосування закону чітко визначеними категоріями осіб і відповідає меті Закону “Про запобігання корупції”. Якщо ж інтерпретувати п.5 частини першої статті 3 як список окремих категорій, то застосування закону може стати надто розширеним, що навряд чи можна вважати розумним з онляду на заявлену мету цього закону. Таке широке тлумачення ймовірно дозволило б порушити питання про його конституційну законність в національних судах, і, можливо, навіть у Європейському суді з прав людини (ЄСПЛ).
У результаті тлумачення п.5 частини першої статті 3 як списку критеріїв, що застосовуються до фізичних осіб, ми отримуємо досить добре структурований набір вимог для фізичних осіб, що підпадають під дію закону. Якщо схематично й коротко, то вони включатимуть:
- Бенефіціарів фінансової допомоги. Фінансова допомога повинна підпадати під критерії технічної або іншої допомоги, а метою допомоги повинне бути запобігання або боротьба з корупцією.
- Участь у діяльності з імплементації антикорупційної політики. Діяльність повинна відповідати критерію систематичності здійснення протягом року та мати на меті імплементацію антикорупційної політики.
- Обіймання керівних посад в НУО, що імплементують антикорупційну політику.
Якщо застосувати наведений вище набір критеріїв до “ЗМІ” (приклад, що широко використовується як аргумент про надмірно широке застосування закону), ми отримаємо наступний спрощений сценарій: якщо ЗМІ зареєстроване як неприбуткова НУО, то лише її керівники підпадатимуть під дію закону, і лише у випадку, якщо вони отримували кошти в рамках програм технічної допомоги, систематично виконували роботи й надавали послуги щодо імплементації антикорупційної політики, й тільки в тому випадку, якщо НУО здійснює діяльність у цій же сфері.
Таке тлумачення п.5 частини першої статті 3 врятувало б нас усіх від неприємних, абсурдних та зловмисних наслідків, що могли б стати на заваді меті антикорупційного закону. В такому випадку, Закон застосовувався б виключно у випадках, коли громадські активісти виступають у якості, схожій до державних службовців. Ця інтерпретація також розвіює будь-які сумніви щодо конституційної законності цього пункту.
Однак, якщо уряд вирішить витлумачити п.5 частини першої статті 3 як список окремих категорій фізичних осіб, чого побоюються опоненти змін до закону, принципи тлумачення права стануть їм в нагоді в якості юридичної зброї для боротьби в судах із тлумаченням закону урядом, аби утримати застосування закону в розумних межах.
За правду треба боротися правдою
Закон потребує доопрацювання і роз’яснення через можливі суперечливі наслідки ряду положень, зокрема суперечливого абзацу 3 частини 3 ст.45 антикорупційного закону. На жаль, аналіз цих питань виходить за межі цієї статті. Не дивлячись на це, буква закону, насправді, не містить багатьох положень, проти яких виступають його критики. Не можна боротися за правду, підзвітність, справедливість, прозорість і якісне урядування за допомогою неправди. За правду треба боротися правдою.
Зважаючи на вищесказане, перед впровадженням закону необхідно розглянути питання, що викликають занепокоєння громадянського суспільства. Публічна війна через тлумачення закону, чи то у вигляді вуличних протестів, чи то в судах, ще глибше вбиватиме клин між урядом й громадянським суспільством. Заради підтримання атмосфери довіри парламент України мусить внести необхідні зміни до закону, щоб усунути можливі двозначності та сумніви щодо його застосування, аби громадські активісти, що побоюються надмірно широкого тлумачення законодавства з боку правоохоронних органів, почувалися більш впевнено. Лише об’єднавшись заради спільної мети – прозорішого врядування в Україні, що керується верховенством права, а не владою окремих людей, усі зацікавлені сторони можуть сподіватися на реальні зміни, які зроблять українські інституції стійкими до корупції.
