У результаті чого в Польщі почався процес децентралізації?
У 2015 році ми святкували 25-ту річницю проведення реформи самоврядування в Польщі на рівні гмін. Режим, який панував у Польщі в 1945 – 1989 роках, позбавив громадян частини своїх демократичних прав, включно з правом на місцеве самоврядування. Хоча формально існували гміни (найменша самоврядна одиниця) і 29 воєводств (повіти ліквідували 1975 року), але вони були частиною однорідної партійно-державної влади. Місцеві громади не були самостійними. Вибори до рад, які в той час називали народними, виявилися лише імітацією. Тільки комуністичні партії мали монополію на висування кандидатів. Тож це були вибори без виборів і гміни без органів місцевого самоврядування.
Демократія не може обійтися без місцевого самоврядування. Дуже добре це розумів перший некомуністичний уряд прем’єр-міністра Тадеуша Мазовєцкого, який ухвалив рішення про відновлення в Польщі самоврядних гмін. Сенат Республіки Польщі виступив із законодавчою ініціативою. У результаті 8 березня 1990 року Сейм ухвалив закон про місцеве самоврядування, виборче право для рад гмін (муніципальних рад) і пов’язані з цим зміни до Конституції РП. Відповідно до закону про місцеве самоврядування була здійснена децентралізація публічної влади. У травні 1990 року відбулися перші вибори до муніципальних рад.1999 року уряд прем’єр-міністра Єжи Бузека провів наступний етап реформи самоврядування. Реформа полягала у створенні самостійних повітів, воєводств і передачі завдань, які раніше виконувала адміністрація уряду, органам місцевого самоврядування на рівні повітів та воєводств. Разом із завданнями передано кошти, необхідні для їх виконання, а також частину фінансів, які до цього часу були складовою державного бюджету.
Описані конституційні реформи місцевого самоврядування часто називаємо децентралізацією. Децентралізація — це передача повноважень, державного майна і фінансових ресурсів від центральної влади до органів місцевого самоврядування. Процес децентралізації не базується, однак, тільки на змінах у політичному устрої, але являє собою безперервний процес. На підставі низки правових актів органам місцевого самоврядування систематично передають чергові завдання до виконання.
Від Конституції РП до правових актів, які регулюють завдання органів місцевого самоврядування: відносини держава — органи самоврядування
25-річний процес реформ місцевого самоврядування
1990 року під впливом ідеї самоврядування та внаслідок значних суспільних і політичних змін, які були пов’язані зі зміною державного устрою, відновлено органи місцевого самоврядування у властивому значення цього слова. Від 8 березня 1990 року — моменту набрання чинності закону про місцеве самоврядування — в Польщі почався новий етап функціонування органів місцевого самоврядування. Важливою датою в історії самоврядування можна також вважати 27 травня 1990 року, коли почав діяти закон про місцеве самоврядування і відбулися перші вибори до гмін. Надзвичайно важливим фактом є те, що відроджене самоврядування майже відразу отримало конституційну основу. Одночасно з ухваленням закону про місцеве самоврядування були внесені зміни до Конституції, ухваленої ще за часів комунізму. 17 жовтня 1992 року ухвалили так звану Малу Конституцію, яка отримала назву конституційного акта про взаємодію законодавчої та виконавчої влади Республіки Польщі, а також про місцеве самоврядування.
V розділ Малої Конституції Польщі про місцеве самоврядування окреслює його суть як «основну форму організації локального громадського життя». Завдяки ухваленню закону одиниці самоврядування, які творять громади мешканців, отримали права юридичної особи, а отже, можливість розпоряджатися власністю й мати власні фінансові засоби. Відповідно до закону основною і єдиною одиницею місцевого самоврядування була гміна.
Безсумнівно, положення Малої Конституції мали вплинути на форму дійсної Конституції РП від 2 квітня 1997 року, яка є основним документом, що окреслює устрій самоврядування. У преамбулі сформульовано принцип субсидіарності (допомоги), який належить до переліку завдань органів самоврядування. Відповідно до цього принципу органи місцевого самоврядування отримують свободу дій, а також відповідають за задоволення власних потреб. Крім того, Конституція вказує, що одним із основних принципів державного устрою є принцип децентралізації публічної влади, й водночас надає органам місцевого самоврядування права юридичної особи публічного права.
Відповідно до Конституції РП від 3 квітня 1997 року орган місцевого самоврядування складається з мешканців одиниць адміністративно-територіального поділу, які, згідно із законодавством, є самостійною територіальною громадою. Конституція вказує, що основною одиницею місцевого самоврядування є гміна, але теж зазначає, що це не може бути єдина ланка самоврядування, зобов’язуючи таким чином законодавчий орган влади до окреслення принаймні ще однієї ланки самоврядування. Відповідний правовий акт, у якому було окреслено триступеневу структуру адміністративного поділу на гміни, повіти і воєводства, ухвалили 1998 року.
Надзвичайно важливими положеннями Конституції є вимога проведення виборів органів кожного ступеня і положення про можливість регулювання виборів виконавчих органів чинним законодавством. Конституція також поширює положення Малої Конституції: зміцнення принципів самостійності самоврядування, детальний опис розподілу завдань, процес об’єднання громад, контролю. Варто звернути увагу на те, що конституція зводить нагляд (контроль) органів місцевого самоврядування тільки до контролю над тим, чи всі завдання виконуються легально. Положення конституції досить швидко були реалізовані у формі законодавчих актів. Вже 1998 року, як згадувалося вище, проведено реформу самоврядування, в результаті якої створили два наступні ступені самоврядування — повіт і воєводство.
Наступні етапи формування сучасного самоврядування передусім пов’язані зі змінами в законодавстві. Найважливішою зміною останнього десятиліття є закон від 20 червня 2002 року про прямі вибори війта, бурмістра і президента міста. Закон встановлював прямі вибори одноособових органів виконавчої влади, які прийшли на заміну колективним органам.
Європейський Союз та розвиток місцевого самоврядування в Польщі
Місцеве самоврядування Польщі є форою децентралізації, яка має конституційну основу і спирається на ратифіковану Польщею Європейську хартію місцевого самоврядування. Хартію створили держави-члени Європейської Ради у Страсбурзі 15 жовтня 1985 року, а Польща ухвалила 1993 року. Хартія містить положення про сферу діяльності, а також ряд норм, які стосуються фінансових справ органів місцевого самоврядування.
З усіх принципів, на підставі яких побудована політика Європейського Союзу, найважливішими вважаються субсидіарність (усі завдання виконуються на найнижчому рівні, який має можливості їх реалізувати), партнерство і програмування (основу оптимальної підтримки становить планування, яке відповідає критеріям, ухваленим ЄС). Партнерство полягає в обов’язку співпраці з центральними, регіональними та місцевими органами влади, а також соціальними й економічними партнерами, формулюючи при цьому принципи (основи) і конкретні дії політики ЄС. Співпраця цього типу отримала інституційне відображення у формі регіональних комітетів та інших формальних і неформальних організацій, які представляють інтереси місцевих і регіональних громад, а також підприємців у Брюсселі. На практиці це полягає в тому, що плани, які обговорюють уряди та Європейська Комісія, спочатку мають бути представлені й розглянуті регіональними та місцевими громадами, а також іншими структурами суспільного життя. Місцевим самоврядуванням вважається, між іншим, здатність влади, обраної демократичним шляхом, до формування й керування значною частиною суспільних справ на території громади та в її інтересах.
Однією з головних цілей політики Європейського Союзу є зменшення диспропорцій розвитку регіонів і зміцнення їхньої конкурентоспроможності. Європейський Союз прагне гармонійного розвитку цілої території спільноти й вирівняння рівня життя у країнах-членах та всіх регіонах. Рівень забезпечення регіонів вимірюється розміром валового внутрішнього продукту (ВВП) на душу населення, який прирівнюється до середнього показника у країнах ЄС. У найбагатшому регіоні Європи розмір ВВП у 13 разів більший, ніж у найбіднішому. Кожен четвертий європейський регіон не досягає і 75% від середнього показника у країнах ЄС. До останньої групи належить 15 польських воєводств. Тільки в Мазовецькому воєводстві ВВП складає 83,6% від середнього показника у країнах ЄС. На цьому рівні знаходяться найбідніші регіони країн Західної Європи. Трохи більше ніж половину середнього показника мають Великопольське воєводство та воєводство Нижньої Сілезії. Воєводства Східної Польщі (Люблінське, Підкарпатське) ледве досягають 48% середнього показника ЄС. Через такий низький рівень розвитку всі польські воєводства отримують кошти з Фондів ЄС для відновлення економічного зростання та підвищення рівня життя населення.
Отримання засобів допомоги
Фінансові ресурси, призначені для розвитку європейських країн, розподіляються в семирічних бюджетах. Коли Польща 2004 року вступала до Європейського Союзу, то використала фонди, заплановані на 2000 – 2006 і 2007 – 2013 роки. Фінансові ресурси, які використовуються нині, заплановані на 2014 – 2020 роки.
У 2004 – 2006 роках Польща отримала фінансову підтримку від Європейського Союзу в розмірі 12,8 млрд євро. У 2007 – 2013 роках — 67,3 млрд євор. Розмір цих ресурсів був збільшений польськими державними (11 млрд євро) і приватними (6,5 млрд євро) коштами.
У бюджеті ЄС на 2014 – 2020 роки виділено 453 мільярди євро на розвиток. Безсумнівно, найбільшим бенефіціатором цих коштів буде Польща. Наша країна отримає понад 89 млрд євро, що складає майже 20% усього бюджету ЄС, призначеного на розвиток:
1. Політика згуртованості — 77,6 млрд євро.
2. Політика розвитку сільських територій — 10,9 млрд євро.
3. Рибальство — 0,53 млрд євро.
Виділені для Польщі кошти використовуватимуть на підставі оперативних програм, якими керуються на державному (державні програми — «Інфраструктура і середовище», «Інтелігентний розвиток», «Цифрова Польща», «Східна Польща», «Технічна допомога», «Програма розвитку сільських територій», «Знання. Освіта. Розвиток») та регіональному рівнях (16 регіональних оперативних програм).
Керування коштами в рамках регіональних програм здійснюють органи місцевого самоврядування на рівні воєводств. Таке рішення було ухвалене перш за все з метою виявлення проблем на найнижчих рівнях, щоб заходи, описані в регіональних програмах розвитку, відповідали стратегіям розвитку кожного воєводства окремо. Місцеві органи самоврядування на рівні воєводств відповідають за приготування і реалізацію програм, проводять переговори щодо запису програми безпосередньо з Європейською Комісією, обирають проект, який отримає дофінансування, здійснюють виплати суб’єктам, які реалізують проекти, проводять перевірки проектів і контролюють виконання програми. Окрім цього, опрацьовують директиви, рекомендації та підручники, які стосуються різних аспектів, пов’язаних з реалізацією програми, а також займаються інформаційно-рекламною діяльністю.
Деякі з описаних вище завдань органи місцевого самоврядування на рівні воєводств можуть доручити організації-посереднику. Але, довіряючи завдання іншим суб’єктам, відповідальність за їх організацію в повному обсязі несуть органи місцевого самоврядування.
Можливість отримання коштів з європейських фондів місцевими громадами стала причиною того, що в місцевих органах адміністрації офіційно почали працювати спеціалісти, які займалися пошуками грантів, поданням заявок на отримання дофінансування, а потім реалізовували проекти й готували звітність щодо їх реалізації. У Люблінській міській раді функціонують три такі організаційні одиниці, які виконують тільки вищеописані завдання, щодня там працює близько 60 осіб. Інші займаються такою самою працею в інших відділах (наприклад, культура, освіта, інвестування).
Завдання органів місцевого самоврядування, поділеного на три ступені
Від 1 січня 1999 року в Польщі впроваджено триступеневу (гміна, повіт, воєводство) структуру органів місцевого самоврядування. Триступенева структура не означає ієрархічного підпорядкування. Кожен рівень місцевого самоврядування має окреслені завдання й виконує їх без втручання органів місцевого самоврядування вищого рівня.
Основною одиницею територіального самоврядування є гміна. Її завдання полягає в задоволенні всіх потреб мешканців — членів громади гміни.
У соціальній сфері гміна відповідає за освіту включно до рівня гімназії (середня школа), житлову інфраструктуру, основну медичну допомогу, соціальну допомогу, опіку над бездомними, бібліотеки, осередки культури.
У сфері технічної інфраструктури до завдань гміни належить прокладання й утримання доріг, водопровід, постачання електрики, газу й тепла, каналізація, збір та утилізація сміття, громадський транспорт.
У сфері правопорядку та громадської безпеки її завдання полягають у дотриманні порядку, протипожежній безпеці, запобіганні повеням, муніципальній охороні (поліція).
До важливих завдань гміни належить також територіальне планування, землевпорядкування, охорона навколишнього середовища, утримання зелених насаджень, кладовищ, ринків.
Окрім своїх безпосередніх завдань, гміни також виконують доручені їм завдання зі сфери урядової адміністрації (прописки, РАГСи, частина завдань із соціальної допомоги). Згідно з Конституцією гміна є найважливішим типом спільноти самоврядування. Влада гміни знаходиться найближче до громадян, мешканці звертаються до неї за допомогою і підтримкою у справах, навіть у тих, на які гміна не має впливу і за які формально не відповідає.
Повіт є одиницею самоврядування, яка відповідно до реформи самоврядування від 1999 року виконує місцеві завдання на понадгмінному рівні. Більшість завдань повіту належать до соціальної сфери: відповідальність за надгімназійні школи, охорона здоров’я (керування повітовими лікарнями), керування культурними установами (театри, музеї), соціальна допомога (повітові центри надання допомоги родині, будинки для престарілих), допомога інвалідам, активізація на ринку праці, обслуговування безробітних. Важливим завданням також є відповідальність за громадський транспорт і громадські дороги.
У сфері порядку та громадської безпеки повіт несе відповідальність за протипожежну й протиповеневу безпеку, запобігання надзвичайним загрозам життю і здоров’ю людей, дії, пов’язані з усуненням наслідків стихійних лих, цивільну оборону.
У сфері використання навколишнього середовища та екології повіт відповідає за геодезію, картографію, архітектурно-будівельну адміністрацію, водне господарство, охорону навколишнього середовища і природи, сільське господарство, лісове господарство, рибальство.
Від 1999 року в Польщі функціонують також міста на правах повіту, тобто гміни, які виконують завдання повітів. Права повіту мають міста, які на 31 грудня 1998 року мали понад 100 000 мешканців, міста, які того дня перестали бути столицями воєводств, а також ті, які отримали статус міста на правах повіту під час першого адміністративного поділу країни на повіти.
Воєводство — найбільша адміністративна одиниця регіонального рівня. На відміну від гміни й повіту, сфера послуг воєводства є обмеженою. Його основне завдання полягає в регіональному розвитку. Влада воєводства відповідає за створення стратегії розвитку, опрацювання програм досягнення стратегічних цілей, координування взаємодії одиниць територіального самоврядування, економічних та соціальних партнерів для реалізації інвестиційних проектів. Важливим завданням воєводства є укладання воєводських контрактів, тобто домовленостей, які охоплюють проекти, реалізовані на території воєводства різними суб’єктами за фінансової підтримки фондів центрального бюджету, а також європейських фондів. До завдань воєводства належить також реклама регіону, політика запобігання безробіттю, планування використання простору, вища освіта, охорона навколишнього середовища, ведення спеціалізованих представництв служби здоров’я, утримання доріг регіонального значення, регіональних установ культури, регіонального громадського транспорту. Воєводства можуть укладати угоди про співробітництво з іноземними партнерами.
Від 2004 року, тобто від моменту вступу Польщі до Європейського Союзу, самоврядування воєводств відіграють щораз більшу роль в управлінні європейськими фондами, призначеними для місцевого та регіонального розвитку.
Петро АНТОНЕНКО
«Світ-інфо», м. Чернігів. № 115, 16. 11. 2017
